Başkanlığa meyleden otoriter yarı-başkanlık sisteminde 64. Hükumetin
başbakanı geçtiğimiz hafta içinde kibarca bir ifadeyle görevden alındı. Geç kapitalistleşen
ülkelerden sermaye çıkışıyla çakışan bu görev değişimi kararı Türkiye’de
borsanın diğer benzer konumdaki ülkelerden daha fazla düşüşüne ve dövizin yine
benzer konumdaki diğer ülkelere göre daha fazla değer kazanmasına neden oldu. Siyasi
kriz ve ekonomik çalkantı, uzun vadeli kredi borcu 100 milyar ABD dolarını
(bundan sonra dolar) geçen özel sektöre üç gün içinde yaklaşık yüzde 5’lik bir
Türk lirası değer kaybı ile okkalı bir darbe vurdu.
Takip eden haftasonunda Hürriyet Gazetesi muhabiri Neşe Karanfil kaynaklı haber, siyasi krizin arkasında Erdoğan ve Davutoğlu arasında
Hazine garantilerine dair bir anlaşmazlığın da etkili olduğunu söylüyordu. Spinoff’ları ile birlikte bu haber
Hazine garantilerine ilişkin çok sayıda yorumun ardı ardına yapılmasını getirdi. Ancak
ilk haberde de benzerlerinde de konunun sağlıklı tartışılmasını olanaksız
kılacak kadar çok sayıda hata olduğu için Türkiye’deki Hazine garantileri
sorununu kısaca hatırlatmakta fayda bulunuyor. Bunu kısa sorular ve
açıklamalarla yapmaya çalışacağım.
1-Hazine garantisi uygulaması 2001 krizinden sonra tarih mi olmuştu? Ne
zaman geri geldi?
Hazine garantisine ilişkin düzenlemeler daha önce olduğu
gibi 2001 krizi sonrasında da yapıldı ancak kamu borçlanmasının temel çerçevesini
oluşturan 4749 sayılı kanun bu konuda yepyeni bir anlayış barındırmıyordu. Hazine
bundan önce de geri ödeme garantileri ile özellikle altyapı alanında projelere destekler
sunmuştu. 2001 krizi sonrasında bir süre için günümüzdekine benzer miktarda
garantiler söz konusu olmasa da (bu nedenle ortadan kalktığı düşünülse de) Hazine
geri ödeme garantileri ve yatırım garantileri ile ilgili yasal düzenlemeler mevzuatta
varlığını korumaya devam etti, hazine alım garantisi ve talep garantisi
düzenlemeleri de. Kısaca hazine garantileri hiçbir zaman tarih olmadı (Hazine
karşı garantisi ve hazine ülke garantisi gibi türler ise Hazine 2015 yıllık
raporuna göre henüz uygulanmadı).
Aksine (3996 sayılı ve 1994 tarihinde çıkarılan kanunla
düzenlenen) yap-işlet-devret modeli çerçevesinde Hazine yatırım garantilerinin
verilmesi ile ilgili mevzuatta sınırlı da olsa değişiklikler hem 1990’larda hem de 2000’lerde yapıldı. Ancak yatırım garantileri ile ilgili esas kapsam
genişlemesi 2010’dan sonra ve kamu-özel işbirliklerinde yurtdışından sağlanan
finansmanın üstlenmesi bağlamında gerçekleşti (Hazine 2009’dan sonra çeşitli
sektörlerde kredi garantisi vermeye başlamıştı). Borç üstleniminin çerçevesi
2013’te 6428 sayılı kanundaki 13. Madde (Hem 4749 hem de 3996’yı etkileyen
düzenleme) ile genişledi. Borç üstleniminin getirdiği bu yasal değişikliğe
ilişkin yönetmelik 19 Nisan 2014’te çıktı.
2-Hazine yatırım garantisinin kapsamı son yıllarda ne ölçüde genişlemiş
oldu?
Kamu yararına aykırılık gerekçesiyle yönetmeliğe dava açan
Türk Tabipleri Birliği’nin dava dilekçesinde belirttiği üzere 2014 tarihli
yönetmelikte tek bir projede üstlenilecek azami miktar belirtilmemişti. Ayrıca
2014 yönetmeliğinde kamu-özel işbirliği altında, şirketin gireceği türev
sözleşmelerin riskinin de üstlenileceği belirtildi. Bu değişiklikler miktarın
önemli ölçüde artabileceğini ima etmekteydi. 2014 yönetmeliğinde yap-işlet-devret
modelinde asgari yatırım tutarı için 1 milyar TL, yap-kirala-devret modelinde
ise asgari yatırım tutarı için 500 milyon TL koşulu getirildi. Ancak ilgili
yönetmelikte ayrıca yıllık taahhüt limiti öngörüldü. Her yıl bütçede belirlenen
bu limitle borç üstleniminin belirsiz miktarı sınırlandı.
Kısaca Hazine yatırım garantisinin kapsamı bir ölçüde
genişledi, ihtiyaç halinde çok büyük bir genişleme, ilgili yıl bütçe
kanunundaki üst limitin artırılmasıyla mümkün hale geldi. Ancak aynı dönemde
talep garantisi aracılığıyla Hazine’ye daha fazla örtük yükümlülük bindirilmeye
de başlandı.
3-Hazine risk portföyüne bu değişiklikler etkide bulundu mu?
Söz konusu değişiklikler ve yönelim, resmi verilerde henüz sınırlı
etki yaratmış görünmektedir. Kamudan kaçırılan sözleşmelerle gerçekleşen örtük borç
üstleniminin ise çok büyük etkisi bulunduğu tahmin ediliyor.
Hazine’nin Nisan 2016 tarihli borç yönetim raporuna göre
Hazine garantili dış borç stoku 2014’te 400 miyon dolar kadar, 2015’te de 30
milyon dolar civarında artmış ve 11,2 milyar dolara çıkmıştır. 2012-2015
arasında gerçekleşen borç üstlenim anlaşmalarının kredi tutarı 8,6 milyar
dolardır. Bir kamu iktisadi kuruluşunun yap-işlet-devret projesinde bu tarz bir
borç üstlenim mekanizmasının işlemesi yasal olarak henüz mümkün değildir. Sadece
genel bütçe kapsamındaki veya özel bütçeli idarelerin projelerinde borç
üstlenim mekanizması işletilebildiği için de rakam artışı sınırlanmış
görünmektedir.
Fakat ve kocaman bir fakat burada devreye girmektedir. Söz
konusu sınırlanmış rakam “açık koşullu yükümlülük” rakamıdır. Hazine “kamuyu
yükümlü kılan herhangi bir belge bulunmamasına rağmen kamunun sosyal, politik
ve ekonomik sorumluluklarından kaynaklanan bir yükümlülük olarak ortaya çıkması
halinde ise ‘örtük koşullu yükümlülük’” (2015 Kamu Borç Yönetimi Raporu, s.36)
altına girecektir. Ayrıca yap-işlet-devret modeli çerçevesinde şehir hastanelerinde hasta sayısı ve köprü ve otoyollarda araç sayısı üzerinden
verilen taahhütlerin getirdiği (hiçbir veride görünür olmayan) koşullu
yükümlülük miktarının çok yüksek olduğu tahmin edilmektedir. İzmir milletvekili
Aytun Çıray’ın telaffuz ettiği rakam 90 milyar dolar, Çiğdem Toker’in Cumhuriyet gazetesinde verdiği rakamsa 100 milyar dolardır. Rakamı
karşılaştırmak ve hatırlatmak gerekirse 2001 krizi sonrası bütün banka kurtarma
operasyonunun maliyeti 47 milyar dolardı!
4-Davutoğlu Hazine garantilerindeki koşullu yükümlülüğün oranının
indirilmesini istedi mi?
Tartışmalarda ismi geçen ve Cumhurbaşkanı ve bazı üst düzey
kadroları uyardığı söylenen siyasi şahıslardan Davutoğlu, Babacan ve Şimşek’in
imzaları kötü şöhret sahibi 2014 yönetmeliğinde bulunmaktadır. Önceki
hükumetlerde gelişen talep garantisi ve koşullu yükümlülük artışlarında
sırasıyla zamanın Dışişleri Bakanı, Başbakan Yardımcısı ve Maliye Bakanı
konumlarını üstlenmiş kişilerin birden akıllarının başlarına gelmesi pek olası
değildir. Ancak uzunca bir süredir IMF’nin 4. Madde kapsamındaki raporlarında Türkiye’de
koşullu yükümlülüklerle ilgili verilerin yayımlanmaması ve risk envanterinin
düzgün tutulmaması nedeniyle uyarılar bulunmaktadır. Pozisyonları gereği bu
bilgiye en duyarlı konumda yer almış ve yer almakta olan kişilerin bu uyarıyı
diğer iktidar partisi milletvekillerinden ya da bakanlarından daha fazla
ciddiye almış olması mümkündür.
Ancak talep garantilerinin getirebileceği yük ve koşullu
yükümlülüklerin tam miktarı bilinmediği gibi böyle bir iktidar partisi içi
kavga ya da hükumet-Cumhurbaşkanı tartışması olup olmadığına dair somut bir
veri de yoktur.
5-AKP bu garantilerle neyi hedeflemektedir, bu yükümlülükler nedeniyle bir
kriz ihtimali söz konusu mudur?
AKP hükumetleri uluslararası kreditörlere ve yatırımcılara
bu mekanizmayla güvence vermektedir. Eğer işler yolunda gitmez de projeler yarım
kalırsa projeleri o tarihe kadar sürdüren şirketlerin borçları üstlenilecektir.
Ya da şehir hastanelerinde ve otoyollarda beklenen talep gerçekleşmezse devlet
aradaki farkı kapatacaktır. Bu güvence sayesinde Türkiye’ye kredi aktarımında
sorun yaşanmaması ve yatırım projelerinin hızla tamamlanması hedeflenmektedir.
Ancak bizzat bu üstlenim mekanizması yüksek bir yükümlülük birikimi
yaratmıştır. Türkiye’nin toplam kamu borç stokunun (gazetelerde ve
milletvekilleri tarafından dillendirilen rakam doğruysa) % 40’ına varan
yükümlülük birikimi, bu yükümlülüklerin bir kısmı bile üstlenilse borçlanma
faizini yukarı çıkartacak, yıllar boyu süren bir cenderenin bütçeye dayatılması
söz konusu olacaktır.
Toparlarsak: Özel
sektöre servet aktarımının bir başka yolu olan bu tarz üstlenimler aslında toplumun
geleceğinin esir alınmasıdır. Hazine Müsteşarlığı’nın koşullu yükümlülük
miktarı ile ilgili hesaplamaları (IMF’ye değil) kamuya acilen açıklanmalıdır. 2002
sonrasında muazzam artış sergileyen bireysel borçlanmanın yanı sıra resmi
istatistiklerde görünmeyen yükümlülükleri de dikkate almak gereklidir. 2010 ve
sonrasında çatılan, derinleştirilen bu üstlenim mekanizması sonlandırılmazsa
dört başı mamur bir borç krizi, iktidar blokunun orta vadedeki bir sorunu ya da
AKP sonrası bir iktidarın ilk sorunu olabilir.
