Borç finansmanı değil absürt bir iktidar savunusu

Hazine Müsteşarlığı’nın kendisine yönelik eleştirilere cevaben 1 Kasım’da “Borç ve Nakit Yönetimine İlişkin Basın Açıklaması” gerçekleştirmesinin ardından kısa süreli bir tepki bombardımanı yaşandı. Ekim sonunda yayımlanan 2018 finansman programı ile birlikte değerlendirildiğinde bu belge Hazine Müsteşarlığı’nın konumu açısından önemli göstergeler sunuyor.

Hazine’de görev almış ve 1990’ların çalkantısını yaşamış, 2001 krizi sonrasındaki programın uygulanmasında da görev almış çok sayıda Hazineci ve ekonomi gündemi yorumcusu Hazine’nin basın açıklaması karşısında şaşkınlıklarını gizleyemediler. Haklı oldukları bir nokta bulunuyor. Ancak görmedikleri-sormadıkları ve borç yönetimine ilişkin temel önemi haiz bir sorun da mevcut. Bu yazıda ikisine de değinmeye çalışacağım.

Hazine Nakit Gerçekleşmeleri

Önce 2017 yılı Ocak-Ekim verilerine bakarak hazine nakit gerçekleşmelerine değinelim.

Bir önceki yılın aynı zaman aralığı ile yapılan karşılaştırma Hazine’nin nakit açığının neredeyse ikiye katlandığını ifade ediyor. Bu dönem zarfında Hazine bu açığın da ötesinde borçlanarak 73,5 milyar TL’nik net borçlanma gerçekleştirdi. Bu rakam Eylül ayı başında 50 milyar TL’yi aşmıştı ve aşımın anlamı aynı zamanda Türkiye’de Hazine’nin 4749 yasalaştıktan sonra ikinci kez borç limitini aştığını gösteriyordu (bu noktaya aşağıda değineceğim).

Hazine kısaca, bir süredir açığının çok üzerinde borçlanıyor. Yıl içinde ödenen borca karşın alınan borca ilişkin bir gösterge sunan iç borç çevirme oranı aylık bazda yüzde 150’nin üzerine yaz aylarında çıkmış, bu yıl sonunda oranın yüzde 120’lerde kalacağı netleşmişti. Dolayısıyla, hem verilen açık 2017 bütçesinde öngörüleni bir hayli aşıyor, hem de Hazine borç yönetimiyle, bir anlamda “gereğinden” çok daha fazla borçlanarak Türkiye’de faizlerin düşmesini zorlaştıran bir şekilde para piyasalarına müdahalede bulunuyor.

Finansman stratejisi mi kaldı?

Bu tarz bir limit aşımı birden fazla sorun doğurmakta. Sorunun çözülmesi için hükümetin önlemi 22 Eylül’de Bakanlar Kurulu kararı ile yasada öngörülen borç limitinin yüzde 5’lik (ve sonra tekrar yüzde 5’lik) artışını karar altına almak oldu. Bu tarih itibarıyla dahi Bakanlar Kurulu’nun artırımı ile çıkan limit aşılmıştı. Nitekim, yılsonu net borçlanma limitinin 37 milyar daha artırılması için torba kanun tasarısına bir madde eklendi. Yılsonuna yaklaşırken öngörülen bütçe açığından neredeyse 27 milyar lira daha fazla borçlanılacağı ilan edildi. Bu sürecin yasadışı borçlanmayı uzun bir süre sürdürme, çözmeye kalktığında bunu bütçe hakkını gasp ederek yapma gibi absürtlükleri bulunuyor. Hazine bu fazla parayı Varlık Fonu’na aktarabilir, ödenek üstü harcamaları karşılayabilir ya da finansal koşulların sıkılaşması karşısında 2018’de kullanabilir vb. 

Ancak eski Hazinecileri çileden çıkartan nokta (haklı oldukları yer de burası) Hazine’nin basın açıklamasında bu olanları son derece normal prosedürlermiş gibi tarif etmesi ve tabi olduğu yasayı çiğnemeyi sıradanlaştırması oldu. 

Hazine’ye göre “… net borçlanma limitinin… dinamik yapısı nedeniyle limite ilişkin değerlendirmelerin, tüm resmi görecek şekilde mali yıl sonunda yapılması gerekmektedir.” Ayrıca “Hazine Müsteşarlığı’nın belli bir andaki nakit rezervine bakarak nakit seviyesinin düzeyine (yeterli/yetersiz) ilişkin bir çıkarımda bulunmak mümkün değildir”.

Kısacası Hazine yılsonunda görüşelim dedi ve nakit gerçekleşmelerine dair kamuoyunun yorumda bulunmasını baştan mahkum etti. Oysa borç limiti bir dönem aşılıp sonra da herhangi bir mevzuat değişikliğiyle aşılmamış gösterilebilecek bir şey değil. Limitin aşılması durumunda – bu aşım gerçekleşmeden önce – konunun Meclis’te tartışılması ve ek bir bütçenin geçmesi gerekiyor. Ayrıca Hazine’nin nakit rezervlerini olağan dışı bir şekilde artırması ya da azaltması Türkiye’deki faiz oranları yanı sıra temel makroekonomik göstergelere ilişkin birçok alanda veri ve girdi sunuyor. Bu konuya dair çıkarımda bulunmayı anlamsız sayan Hazine absürtlüğü sıradanlaştırmaya çalışıyor.

Hazine’nin basın açıklamasından alınan iç borç çevirme oranı tablosu uzun dönemli trendin yukarı yönlü olduğu ve yıllardır borç stokunu azaltan Hazine’nin hızla borç stokunu artırmaya başladığını ifade etmek için yetersiz kalıyor. Eski Hazinecilerin kızgınlığı burada yatarken, benim onlara yönelik eleştirimin bir unsuru da buradan kaynaklanıyor. Eski ve o zaman Hazine’de çalışan teknokratlarla yaptığım görüşmelerde 2011 yılında sıklıkla sorduğum soru şuydu: “Hazine’nin borç limitini aşması, siyasal amaçlarla borçlanması mümkün değil midir? 1990’lardakine benzer borçlanma bir daha görülmez mi?” Bu sorunun yanıtı standart bir “geçti o günler” şeklindeydi.

Oysa devlet aygıtı içindeki bir kurum olarak Hazine’nin bütün özerk yapısına karşın kurumlar arasındaki ve bir bütün olarak devletteki dönüşümden nasiplenmemesi düşünülemezdi. Başka yerlerde tartıştığım bu hususu detaylandırmıyorum. Ancak siyasal çıkarların teknik anlamda özerkliklerini temin etmiş devlet kurumlarını etkilemeyeceği düşüncesi eski Hazinecilerin yumuşak karnını oluşturuyor.

Devlet kurumları her daim siyasi ideoloji, siyasal çıkar ve mantıkla örülürler. Varlıkları yasalarla sabitlenmiş göründüğünde, siyasal çıkarlardan azade bir teknik kurum olarak konumlandırıldıklarında dahi aslında bu siyasal bir duruşu ve faaliyeti ifade eder.

Mesele borç sorunu ama yarın borç limiti de bir sorun olabilir

Türkiye’nin 12 aylık dış ticaret açığı 67 milyar dolardan fazla. Uluslararası yatırım pozisyonu’na bakıldığında net açık miktarının 462 milyar dolar olduğu görülüyor. Türkiye’nin brüt dış borç stoku da 2017 sonbaharında 432 milyar doları aştı. Özel sektörün kısa vadeli borç miktarı bu çalkantılı dönemlerde yönetiliyor olsa da halen çok yüksek. Kısacası bütün veriler dış finansman gereksiniminin yüksekliğine işaret ediyor. Siyasal iktidar hem bunu sağlamaya çalışıyor, hem de ekonomiyi daha da ısındırmak için kamu harcamalarını kullanmayı tercih ediyor.

Muhtemel aktarımlar (örn. Varlık Fonu), 2018’deki kredi zorluklarına karşı önlem vb. eklenince ve verilere bakıldığında Hazine’nin fazla borçlanması için bir tercih yapıldığı görülüyor. Ancak adını doğru koyalım: Bu siyasi bir tercihtir. Türkiye’nin toplam borç sorununu ağırlaştırabilecek bir risk barındırmaktadır. Söz konusu risk sadece kısa dönemli tercihlerin değil aynı zamanda Türkiye ekonomisinin yapısal sıkıntılarının ürettiği bir sonuçtur.

Nasıl 4749’la getirilen borç limiti ve “siyaset dışılaştırma” çabası bir siyasi tercihin ürünüyse Hazine’nin iktidar savunusu ve mevcut “fazla borçlanma” da öyledir. Tartışmada öne çıkmayan, deyim yerindeyse atlanan husus budur.

Üstelik bu noktada da kalmamamız gerekiyor. AKP sonrası dönemdeki bir iktidar, sosyal adalet amacıyla kamu harcamalarını arttırmaya kalktığında bu kez AKP artıkları ve neoliberaller hep bir ağızdan borç limitinin aşılmakta olduğunu dillendirmeye başlayabilirler. Türkiye’de kamucu bir perspektifle eşitlikçi ekonomi politikaları uygulanmasının önüne bizzat yasal mevzuat dikilebilir. 

Bu sıkıntıyı aşmanın yolu borç yönetiminin her daim siyasi bir sorun olduğunu bilmekten geçiyor. Dokunulmaz addedilen borç limiti aşıldığı için koparılan vaveyla, kalkınmacı ya da eşitlikçi bir programda borç limiti ya da kurallı borç yönetiminin yeniden tanımlanması gerektiği yönlü bir argümanla birleşmezse kuru bir “kurallı liberalizm anlatısı”na yol açar. Hem liberal kuralcılığı aşmaya çalışmakta hem de halkın iktidar organlarının AKP döneminde yaratılan yükü hangi mekanizmalarla bu yükü yaratanlara ödetebileceğini düşünmekte fayda var.